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 低合法性陷阱:基层政府与农民之间政治互动

低合法性陷阱:基层政府与农民之间政治互动

——代《基层政权:乡村制度诸问题》读书笔记


熊万胜

内容提要:大陆基层政权相当普遍地面临着合法性危机,但是合法性的降低并不意味着专制的强化,而是政府与农民之间互动频率的增加。本文在政权合法性水平与政治互动的类型之间建立了合理的联系,从而发展出一种理解低合法性政体中的政治互动的框架。具体地说,本文延续合法性研究的经验主义思路,通过引入组织社会学的视角,辨析了政治互动的两种逻辑:角色互动与权力博弈。认为随着合法性的降低,政治互动的权力博弈色彩也将不断增加,然而,基层政府采取的博弈策略非但不能实现合法性的重建,反而可能再生产出低合法性。
关键词:合法性  政治互动  基层政府    权力博弈

引  论

    很高比例的大陆基层政权面临着合法性危机,与这种低合法化状态相伴随的并不是进一步强化的专制政治,相反,相比改革之前,政府与农民之间的互动现象大大增加了,最基本的事实是:一方面是干群矛盾的增加,另一方面是基层民主的发展,良性与非良性的互动都在增加。这样的经验事实使得探讨以下问题成为必要:如何理解低合法性政治体系中的政治互动?但是,既有的研究并没有很好地揭示出合法性水平与政治互动之间的关系,本文试图发展出理解低合法性政治体系中的政治互动的概念框架,并将这种框架应用于对基层政府的行为逻辑的分析。
    基层政治的基本关系是基层政府—农民的关系,事实上,已有两本重要的著作基层政权的低合法性与政治主体的行为之间建立了联系,分别地探讨了基层政府和农民的政治行为。
    张静在《基层政权:乡村制度诸问题》中开创性地研究了乡村基层组织的基本性质和作用,他认为“相当部分乡村基层组织的作用,不是连接国家体制和基层乡村社会,而是起着离间他们的作用”。[ 张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,杭州:浙江人民出版社,2000年。第4页。]基层政权“是一个具有官方身份(兼服务于国家的部分目标)、同时又具有自己政治经济利益的组织。”[ 同上,第288页。]可以说基层政权已经不是单纯的中央政府的基层,或基层社会的合法权威,而是利益独立化的畸形机构[     除了张静这样认为,相似的观点可见:杨善华、苏红,“从‘代理型政权经营者’到‘谋利型政权经营者’ ”,《社会学研究》(北京),2002年第1期;王春生,“珠江三角洲镇村干部关系格局演变探究---以中山市S镇为个案”,《开放时代》(广州),2002年第5期。我们还可以阅读李昌平以亲身经历写成的作品。李昌平曾在湖北省监利担任过17年的乡镇干部和领导,有经济学研究生的学历。李昌平,《我向总理说实话》,北京:光明日报出版社,2002年。]。他从结构的角度观察基层政权和其他组织的关系;又从制度的角度观察了基层政权周边的社会建制的作用和影响,从而分析了基层政权的这种性质和作用是如何形成和实现的。尽管他强调结构/制度的分析方法,但他将这些结构/制度中的多数看成是必须由基层政府主动参与和型构的,所以他的结构/制度并不排斥行动者(agency)的存在。他以“地方权威的授权来源及其变化”开篇,从集体经济、乡规民约、基层财政、干部网络等诸制度方面揭示了基层政府的行动建构社会规则的过程。
    而在《非制度政治参与----以转型期中国农民为对象分析》[ 方江山:《非制度政治参与----以转型期中国农民为对象分析》,北京:人民出版社,2000年。]一书中,方江山对基层政治关系中另一个重要的行动主体——农民的政治参与行为作了初步的概念化,提出了“非制度政治参与”概念。这里的制度是狭义的,仅指正式的政治制度。“非制度参与是突破现存制度规范的行为,也是在社会正常参与渠道之外发生的活动。” [ 同上,第38页。]他认为非制度参与未必是非法的参与,而是有多种类型,比如在社会有正常参与渠道的背景下,公民不愿、不会、不能利用这些渠道,由此在参与中所表现出来的情绪化行为;或者是在现存政体中制度僵化、制度不完备、不充足或缺乏的背景下,公民在参与中所表现出的行为,等等。他将农民的政治参与置于交换关系、权威关系和说服关系中加以考察。[     他将“说服关系”从权威关系中分离出来,突出了意识形态建设在中国的意义。这也符合David Easton的分类,他将权威与影响、操纵、说服和强制区分开来。David Easton,“the perception of authority and political change”,in authority ,edited by Carl J. Friedrich, Harvard university press, 1958, pp178-181.]他认为农民政治参与的动因是利益,非制度参与是对权威关系的挑战,但始终处于交换关系中。
    张静主要研究了低合法性的基层政府的行动;而方江山的研究仅限于低合法性政治过程中农民的政治参与。可贵的是,他们都研究了低合法性对某个主体的政治行为的影响;但是,他们都忽略了主体之间的互动关系。事实上,目前利用合法性理论来研究政治互动的概念方法还相当缺乏。
   
    一、合法性水平与政治互动的类型
   
    在研究政治问题时,合法性与权威的概念是基本一致的,“合法性、主权和权威其实是第一个术语——合法性的不同说法。”[  迈克尔·罗斯金等:《政治科学》第六版,北京:华夏出版社。第9页。]而权威(domination, Herrschaft)意味着合法支配:“即‘统治者’或者‘统治者们’的一种宣告了的意志(‘命令’)想影响其他人(‘被统治者’或者‘被统治者们’)的行为,而且事实上也这样影响着其他人的行为,使这种行为在一种对社会重要的程度上来这样进行,仿佛被统治者本身把命令的内容作为他们行为的准则(‘顺从’)。”[     马克斯·韦伯:《经济与社会》(下),北京:商务出版社,1997年,第269页。在此书的翻译中将Herrschaft翻译成一种狭义的“统治”,本文将它理解成“权威”,依据的是《现代社会学理论》,第236页注释6的辨析。在这个注释中马尔科姆指出:“Herrschaft经常译作‘权威’,这个词不仅有被统治者的服从,还包括他们在权威运用之合法化过程中的积极合作。”马尔科姆·沃斯特:《现代社会学理论》,北京:华夏出版社,2000年。] 这样的定义表明“韦伯是从经验研究的角度对既定社会事实加以认定,即在现实政治中,任何成功的、稳定的统治,无论其以何种形式出现,都必然是合法的……这种把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念,代表了当代社会对于合法性概念的最一般、最普通的认识。”[     胡伟:“在经验与规范之间:合法性理论的二元取向及意义”,《学术月刊》(上海),1999年,第12期,第77-88页。他对比了合法性理论的经验与规范的思路,肯定了规范思路的意义,但也指出了它的不成熟。]为了操作方便,我们且采用这种最一般的对权威和合法性的经验主义的理解。
    我们可以设想一种理想的状态,在这种状态下,政治体制以及其中的政治关系完全以权威为基础,具有充分的合法性,但在这个时候依然存在有政治互动,那么,这是一种怎样的政治互动?我们可以怎样描述它?在微观社会理论中,这样的政治互动可以被理解为定位于社会政治结构中的“角色互动”。
    所谓社会角色可以这样定义:“是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式,它是人们对具有特定身份的人的行为期望,他构成社会群体或组织的基础。”[     郑杭生主编:《社会学概论新修》(修订本),北京:中国人民大学出版社,2000年12月第二版,第139页。]在彼得·M·布劳的互动理论中,是这样来理解权力、权威和角色互动的关系的:社会结构的分化会涉及权力的分化,当社会地位差别很大的双方进行交换时,交换中的一方会出现以依从作为回报的形式。这样,另一方因而获得权力,交换关系中随之会出现权力等级的分化模式,在反复的交往互动过程中形成了固定的权力结构。在这种固定的权力结构中,每个人被赋予特定的权利与义务,这意味着形成了一套角色体系。这个角色体系为大家共同认可,所以这种权力结构具有合法性基础,这样,合法权威就出现了。这改变了群体成员之间的互动模式,每个群体成员都确定了自己的固定的位置,只需按自己的角色行事,不再为每次具体的交往讨价还价,从而减少了分歧和争执,提高了效率。[     彼得·M·布劳:《社会生活中的交换与权力》,北京:华夏出版社,1988年。对他的观点的概括还可参照候均生主编:《西方社会学理论教程》,天津:南开大学出版社,2001年,第202-207页。]另一位权力社会学家罗德里克·马丁也将存在有效权威的政治互动理解成一种角色之间的关系:“服从现象的出现,可以是因为上级实现了某种角色,而下级认为维持这种角色是确保其所属团体或社会的生存所必需的,不是因为下级赞同这种特定的政策。”[ 罗德里克·马丁:《权力社会学》,北京:三联书店,1992年。第173页。]可以这样说,有效的统治常常需要以权威为基础,而权威意味着有效扮演的角色。具体地说,在一个有充分权威的理想政治系统中,公民对政府的权利和义务有清楚的了解和高度的认同,并且对政府的行为有适宜的期望,政府总是能满足这种期望。同时公民对自己的权利和义务也有清晰正确的了解和认可,政府也可以期望公民的政治行为。政府与公民之间的互动就不是具体的行动者之间的关系,而是由行动者扮演的角色之间的互动。
    如果统治没有足够的合法性基础,那意味着三种情况。第一种情况是负面的角色。合法性的不足只是意味着政治秩序的失调,并不等于社会解体,所以,角色系统可能依然存在。比如一个恶霸,也是一种角色,但没有合法性;在有的地方基层政府与民众的对立发展到一定的程度,政府不仅失去了多数人民的信任,甚至也为他们所反感,这时可以说政府在当地社会系统中扮演着负面角色。这种情况是很少见的。第二种情况是角色不清,大家对于政府的行为标准不清楚,人们不确定政府会做什么,当政府在做一件事情时,人们也不确定政府的动机是否为人们服务;而且政府也不确定自己的权利与义务究竟有哪些。社会的急剧变迁是造成角色不清的主要原因。第三种情况是角色失败,不如第一种情况那么严重,意味着政府干部试图扮演人民公仆的角色,或者政府试图作一些实事时,遇到多方面的困难终于无以为继。这种情况的原因可以有很多,未必是因为合法性的欠缺。但如果是因为缺少人民的信任和配合,就和合法性的不足有关。
    如果说在理想政治系统中的政治互动的性质是角色互动,那么,与角色互动相对应的互动类型是什么?要回答这个问题,我们需要借助米歇尔·克罗齐埃的经典论述。在社会学史上,克罗齐埃是组织社会学的集大成者[     李友梅:《组织社会学及其决策分析》,上海:上海大学出版社,2001年;或章人英等编:《社会学词典》,上海:上海辞书出版社,1992年,第83页,“组织社会学”词条。],在《政治学手册》中他代表的是微观政治分析中的一个重要流派[     丹尼斯·J·帕隆博:“组织理论与政治学”,见格林斯坦,波尔斯比:(主编)《政治学手册》,北京:商务印书馆,1996年。]。
    他将博弈论的方法引入组织分析,从政治学角度研究组织的“内部政治性过程”[ 米歇尔·克罗齐埃:《科层现象》,上海:上海人民出版社,2002年,第222页。]。这种分析方法的逻辑起点是理想化的科层制组织。在韦伯的理想科层制组织中的一切关系都可以依靠正式的规则来调节,管理可以实现彻底的非人格化。克罗齐埃等人发现理想科层制的不现实不仅在于否定了组织中的非正式组织,还在于:如果正式规则能调节一切关系,那么组织内部也就没有任何权力关系。“那种完全理性化的体系必定排除了权力关系”;“如果任何人不能改变任何人的行为,任何人与任何人都无关,那么权力关系就确定没有意义了。”[ 同上,第190页。]上级对下级的权力的存在,是因为即便有严密的规则,下级的行为仍有可观的自由度,用来描述这种自由的是一个专门的概念:“不确定性”。[     这种行为的不确定性是各种社会科学十分重视的一个基本现象,新制度经济学的解释是,人与人之间在合作时,会形成一些规定双方行为的契约,而这些契约不可能完全,契约越不完全,那么交易成本就越高。]上级对下级有权力,是因为上级能减少下级的行为不确定性,使之符合自己的意志。而下级实际上也不会束手就擒,他也会努力控制上级的行为不确定性,在这种较量中,谁占了上风,谁就对对方拥有更大的权力。当然,现代的正式组织一般是自愿形成的,权力一般不需要通过暴力强制来贯彻,组织中没有负面的角色。所以权力博弈是有限度的,博弈的方式常常是温和的。所以“权力关系可以作为有协商的交换关系来理解。”[     E. Friedberg,:power and rule,1997. P122。转引自李友梅《组织社会学及其决策分析》,第120页。]协商的另一种说法是讨价还价。将非强制的权力实现过程理解成交换过程,这与布劳和方江山是一致的。
    权力博弈的理念决不仅适用于微观组织中,也适用于对社会政治过程的微观分析,丹尼斯·缪勒在它的公共选择理论中就接受了克罗齐埃对权力博弈的理解,将理性化权威与权力对立起来。他认为:“在不存在不确定性但仍有职权之分的一个官僚体制中,职权压根儿就不附带着任何真正的权力。”[ 丹尼斯C·缪勒:《公共选择理论》,北京:中国社会科学出版社,1999年。第306页。]而如果是完全合法的体系也常常是彻底理性化的体系。韦伯认为合法性的基础有三种:传统的、克里斯玛的和法理的[ 马克斯·韦伯:《经济与社会》(上),北京:商务出版社,1997年,第241页。],韦伯同时相信社会发展中存在一个理性化的过程,所以现代的合法统治必然要以法理型的统治为归宿。这意味着现代社会中的角色关系,特别是政治角色将越来越依靠法律程序和成文规范来界定。也就是说在现代社会的发展图景中,一种完全合法的政治系统很可能也是一个高度理性化的组织系统[     需要说明的是,我并没有断言此时的“政治生活”完全理性化,而是说“政治系统”的理性化,我有意将系统整合与社会整合区分开来。]。如果说充分理性化意味着权力的消失,人与人之间只剩下角色关系,那么,在没有充分理性化的政治系统中,不确定性大量存在,权力重新出现,政治互动更多的是权力博弈。
    需要指出的是,系统社会学家沃尔特·巴克利曾经将稳定系统的角色互动进一步分成两种类型。一种是和谐与对称的角色间互动,这种和谐与对称成为权威和控制的合法秩序的基础;另一种是不和谐不对称的角色互动,是在强制和法令基础上建立起来的,这种不和谐指制度化的不合法秩序。也就是说在他看来,稳定的秩序有两种,一种有合法性,一种没有合法性;但只要有秩序就有角色互动,差别是角色关系是否和谐对称。这样的看法与经验主义的合法性概念是冲突的,因为在经验主义看来,只要是稳定的秩序,就已经有合法性。他的不合法秩序的原型也许是斯大林式的极权主义政体,在今天的中国,依靠普遍强制来建立持久政治秩序的时代已经一去不复还了;特别是我们研究的是基层,如果整个体制已经否定了强制,在基层依靠强制是建立不了稳定的秩序的。[     参见缪传忠对沃尔特·巴克利的《社会学与现代系统论》的摘要,谢立中主编《西方社会学名著提要》,南昌:江西人民出版社,1998年。第407-424页。]所以,本文暂且忽略掉强制性的角色互动。直接将权力博弈和自愿主动的角色互动并列起来。
    权力博弈的概念不仅是对一种政治互动的界定,而且也意味着一种微观政治分析方法。当我们用权力博弈的理念来分析基层政治体系时,就会发现中国基层政府的所谓利益独立性其实并不像张静等人认为的那样特别。只要我们不太理想化,那么很容易承认,这是人际博弈的必然结果,是一切科层组织中的基层行为的共性。比如,张静发现乡村干部并不是称职的国家代理人,相反,基层政权还“抵御来自国家的管辖权”[ 张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,第253-285页。]起着离间社会和国家权威之间关系的作用;而克罗齐埃则发现法国科层组织中的领导们“虽然处于等级金字塔顶端的地位赋予了他们表面的巨大权力,然而他们实际上被属下各类别的普遍抵抗搞得有点束手无策,他们只能在一些完全特殊的情况下才会让人感到他们的影响力。”[ 米歇尔·克罗齐埃:《科层现象》,第274页。]并且基层干部还轻易地将所有问题都归为上级的无能,为了逃脱责任不惜牺牲上级的形象。张静通过对“乡规民约体现的村庄治权”[ 张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,第87-131页。]的研究发现基层政权实际上拥有很大的立法和执法权,国家的法律如何解释和实行常常取决于对干部的利益的影响,有利则执行,无利则变通或拒不执行。而克罗齐埃则认为,这样两种权力对于管理者通常的必需的:“一方面是理性化的权力,或者说是制定和颁布规章制度的权力;另一方面则是做例外处理的权力,或者说是对规定视而不见的权力。”[ 米歇尔·克罗齐埃:《科层现象》,第199页。]比如后一种权力,可以当部下犯了错误时,卖给他一个人情,以换取他的忠诚。张静通过“乡村政治观察”发现,村民对干部行为的评价依据主要是看这个干部能否为他们谋利益,只要能从上面或外面争来好处,即便是与一般道德和法律相违背,他们也不会反对这样的干部[ 张静:“乡村政治观察”,《基层政权:乡村制度诸问题》,第215-248页。];克罗齐埃发现:科室职员评价他们科长的根据不是他们科长的技能,也不是他们与科长相互关系的好坏,而是科长能否从他们的利益出发为他们说话。[ 转引自李友梅,《组织社会学及其决策分析》第135页。]实际上,这在中国的办公室政治中也是一个常识。
    现实政治系统常常既不是完全理性化的系统也不是完全不具有理性化权威的系统,而更多地是一种混合状态。我们可以合理地认为,在这样的系统中角色互动和权力博弈是并存的,而它们的比例取决于政治理性化权威水平的高低。理性化权威的水平越高,社会对政府的认可度越高,公民的政治参与越有序,而公民在履行缴纳税费等义务方面也越主动,也就无所谓权力博弈,只是照章办事。但如果社会的理性化权威水平低,并且也没有其它类型的权威来确立政府的正面角色。这时,政府与民众之间的每一次交往都可能是一次艰难的博弈,或者通俗地说:扯皮。在今天的基层政治关系中,如果没有足够的理性化权威,那基本上也就没有足够的权威,克理斯玛的气质是很难得的,而传统也渐渐地被消蚀了,有研究发现,当前的基层政治关系已经越来越经济理性化了,利益尤其是物质利益取代了人情和组织关系成为政治生活的主要逻辑[     贺雪峰:《论村级权力的利益网络》,《社会科学辑刊》2001年第4期。文章认为,利益网络已经取代文化网络和组织网络成为基层干部的行动基础。或张超,“关于干群关系的社会学思考----‘法人行动者’与村级权力”,《中国农村观察》(北京),2002年第3期,文章认为干群关系的基础是经济理性。]。基层政治关系越来越不能用传统逻辑来理解。
   
    二、基层政权合法性的脆弱与权力博弈现象的增长
   
    关于基层政权合法性的脆弱,常见的分析视角是对干部群体的道德批判,这个思路发展的顶峰是杨善华和苏红明确地将当代的基层干部群体定位成“谋利型的政权经营者”,[     杨善华、苏红:“从‘代理型政权经营者’到‘谋利型政权经营者’”,《社会学研究》,2002年第1期;另有研究提供了经验佐证,王春生:珠江三角洲镇村干部关系格局演变探究---以中山市S镇为个案,开放时代,2002年第5期。]认为基层干部与企业经营者的差别只是:乡村干部经营政权,而企业经营者经营企业。这种思路相对忽略了合法性降低的制度视角,以下的分析可以提供一个特别的补充。
    基层政治系统中角色互动和权力博弈是并存的,两者的比例取决于政治理性化权威水平的高低。然而,当前中国的基层政府正面临着理性化能力不足的结构性障碍,它们无法发展出足够的理性化和结构化的方法来应对环境中的不确定性,这影响了它们的合法化能力。我们从以下几方面层层递进地分析这些结构性的障碍。
基层处于科层组织的边界,任务理性化水平低。
    任务理性化水平低下,或者用菲德勒的观点来说,是任务结构性低,菲德勒对此的定义是,“任务可以被形式化和被预测的水平,用高低来标示”。[     Stephen P. Robbins and Mary Coulter,Management, seventh edition, 北京:清华大学出版社,英文版,2001年,第464页。]组织依靠形式化来降低组织内外的各种不确定性,从而简化互动,提高效率。可以这样认为:只要是能被理性化的关系,并且理性化之后可以强化本角色的权威地位,这个角色就有动力利用自己的制定规则的能力将它理性化。但是,由于组织系统是开放的,所以总有一些关系是不可能被理性化的,总有一些不确定性是不可能被形式化方法处理的。这样的不确定性首先是出现在开放系统的边界上,需要有基层组织去直接面对。
    为了让基层可以应对这些无法用形式化方法处理的不确定性,一般组织普遍采用的方法是向下层授权,甚至实行分权。下层必须拥有随机应变的权力,对应到政治系统中,可以理解为什么立法机关必须允许行政机关拥有可观的自由裁量权。环境变化越快,基层的权力越大,这可以解释当代组织结构扁平化的趋势,以及西方行政改革对理想官僚体制的反动。
    2、基层处于政治组织体系的边界,任务的低理性化导致合法性风险。
    同样处在组织系统的边界,政治组织体系和非政治组织体系都面临着理性化能力不足的问题,但是,重大的区别在于:对于非政治组织,合法性问题只在内部出现,不是在边界上,基层权力的扩大不会产生合法性问题,因为人们可以避开令人不满意的组织。而政治系统的合法性问题可以出现在组织的各个层次中,首先和首要地出现在边界上。与非政治组织不同,政治组织是每一个社会成员都无法避开的,合法性问题的核心是民众对政治组织系统的态度,而不是组织内部的下级对上级的态度。基层正好是政治系统的窗口,民众直接接触的和接触最多的就是基层。
    当基层承担那些不可理性化的任务时,给整个政治组织系统的合法性都带来了风险,因为上级无法确切地知道基层行使权力的方式和过程,在权力行使的过程中很可能出现权力的滥用。
    当基层的任务理性化水平低下时,有两种基本的方法来降低合法性风险。一种方法是分权;另一种方法是发展中介组织。但中国的基层组织面临的制度环境结构性地阻碍了这两种方法的实现。
    3、中国的基层处于一个庞大的中央集权体系的边界,降低合法性风险的能力不足。
    基层面临的不确定性越大,基层的自由裁量权也应该越大,当这种不确定性达到一定程度时,就应该实行分权。
    一个典型的例子是对土地实行家庭联产承包经营,家庭承包经营的合理性在于,农民从事的农业生产任务结构化或者理性化的水平很低,农业工作的内容和操作方式受到土地的自然状况和天气等很难精确测定的因素的制约,而且,对农业劳动过程的评价也是很难量化的。一亩地,种过菜、然后种早稻、再种晚稻、然后挖成了鱼塘,它一年可以创造多少产值?又应该创造多少产值?由于这些不确定性在一定的生产力水平下是不可能被消除的,所以必须给予农民自主经营权。这一点决定了政府控制农民的能力必须有一个上限,不能用人民公社的方式组织农民。在面对这些不确定时,公社干部拥有的自由裁量权必然过大。所以,人民公社化尽管强行降低了农民行为的不确定性,但是对于上级政府来说,这种不确定性不过是转移到了上级与基层政府之间。所以,实行家庭联产承包其实是降低了基层政府对于上级的行为不确定性。
    但是好景不长,自八十年代中期以来,基层政府的职能不断增加,社会环境的变化也不断加速,基层面对的不确定性迅速增加。但基层政府的合法化能力却没有相应的增加,基层政府仍然不代表当地人民,对上负责而不对下负责。随着压力型政体[     这个理论提出了“压力型政体”的概念,所谓“压力型体制”是说,上级政府不断地向下级提出各种发展目标,进而发展出一套特殊的评价体系来监督目标的实现。这个理论看到中国不仅是一个中央集权的国家,还是一个在全球竞争中的落后国家,这样的国家面临赶超先进的巨大压力,这种压力的很大一部分最终将转移到农民身上。荣敬本,崔之元等:《从压力型体制向民主合作型体制的转变:县乡两级政治体制改革》,北京:中央编译出版社,1998年。]的形成,基层对农民的要求不断增加,却没有能力将这些要求合法化,这使得基层的合法性变得更加脆弱。
    同时,中央集权体制下,政府权力不能得到民众的有效监督,容易滋生权力的滥用,这直接动摇了各级政权的合法性基础。
    4、中介组织的社会控制能力薄弱,不能分担基层政府面临的不确定性。
    这里的中介组织指的是:存在于乡村社会中的自愿和自发的营利性组织或者非营利性的非政府组织(NGO)。中介组织的存在可以分担社会系统的不确定性,是维持社会秩序的匿名的力量。“市场就承担这双重功能:一方面,它是社会劳动系统中的控制机制,而社会劳动机制受到货币这个媒介的控制;另一方面,它把生产资料所有者和雇佣工人之间的权力关系加以制度化。”[ 尤尔根·哈贝马斯:《合法化危机》,上海:上海人民出版社,2000年。第35页。]市场的功能是靠中介组织来实现的,所以说中介组织本身具有一定的社会控制能力,但是中介组织在农村的发展很难起到分担农民的不确定性的作用。
    就营利性组织来说,一种比较理想的自发形态是,土地的集中态势伴生着农民组织形态的这么三种变化:一个是一部分农民要进城;一个是一部分农民要变成新式农庄的员工;另一个是一部分农民在农村从事非农业工作,比如进工商服务性企业等。但是这三种趋势演变的都很不到位。一方面的原因是二元社会体制阻隔了农民向市民的转变,而城市就业形势的严峻使这种转变愈加困难;另一方面是土地产权的模糊,与此相关的是,农民不能有效控制自己承包的土地的使用权,土地的使用权实际上控制在乡村管理者手中,限制了土地使用权的自发流转。农村工商服务性企业的发展势头也在减缓。总的来说,是农村社会的组织形态的自发演变被一系列因素阻滞了。尤其是,即便农民进入某种中介组织工作,也仍然必须承担着农业生产的任务,并因此必须承担由政府规定的各种义务。正如李昌平所说,农民有生产自主权,但没有不生产的自主权;农民有产中的生产自主权,但农民并没有产前和产后经营完全自主权,主要农业生产资料和农产品经营还是政府控制。[ 李昌平:“‘三农’问题研究与我的困惑”,中国农村研究网,2002年10月8日。]
    就非营利性组织来说,他们在很大程度上都被政府化了,并不是真正意义上的非政府组织。乡村自主的文化机构几乎不存在,宗教组织对信众的影响被严格局限于宗教,除非听从政府的号召才能影响信众的社会生活。在乡镇政权和村党支部的压力下,村民自治机构的政府化也是十分的严重。
    问题的实质是,一方面中介组织的发育不健康,另一方面,即使大量的营利性组织得到发展,政府也不愿充分发挥和利用中介组织的社会控制功能。对这种能力的利用首先遇到了意识形态的障碍。我们总是要密切党与群众的联系,这常常意味着防范中间社会力量的发展。国家赋予基层政府组织农民的职责和权力,也就是说政府在乡村社会不仅是管理者,还必须直接是组织者。另一方面,基层政府也有动力直接管理农民,因为面对面的管理使得基层政府在权力博弈过程中有空可钻。在这一点上,城市政府和农村政府的境遇是极为不同的。在城市,政府和市民的关系主要是间接的,市民在个人所得税、某些行为税和公用事业费之外,基本不对政府发生其他供养关系,即便是交费,也是在数目字的水平上进行的,特别是在信息化后,政府很难在城市收费中搭车收费。而农村根本不同,农民是小生产者,他们必须直接向政府部门缴纳各种农业税、特产税、生产性的行为税、各种税附加和其他各种费用,另外还须支出各种义务工。但是这些税费和负担因各乡镇、各家的情况不同而多少不一,县市级政府不可能在数目字的水平上对农村收费进行直接管理,税费的数额一般是由基层政府和上级部门在讨价还价的过程中约定的,再由基层政府向农民分摊;尤其是税费的征收过程也没有实现信息化的直接控制,基层管理者很容易在其中搭车收费。
    5、中国处于社会的转型期,传统权威不断解体,而建立新型权威必须依赖政权的公共化建设,这涉及到宏观政治体制的变革,任重而道远。所以说基层政权合法性不足的局面短期内难以改观。
    在合法性不足的政治体制中,角色互动很难有效,权力博弈成为政治互动的主要内涵。其表现是当农民对乡镇政府不满时,常常将这种不满向上级部门表达,寻求支持;同时当人们对乡镇政府不满时,还越来越多地寻求非政府力量的支持。后一种现象不仅意味着对新闻媒体和舆论力量的依靠、找有地位的熟人、对家族宗教和黑恶势力的依靠、意味着群体事件,还意味着这样的现象的日益增长:人们“对付”政府的意图越来越自觉。我们可以将两起群体事件作一个对比。这两起事件原因相同,都是为了抗议乡镇学校收费过程中的搭车收费,都发生在华东某省GD县,时间都是在2003年的二月底,但方式不同。一起是SJ镇的农民约二百人拦截高速公路,县长和警察立即到现场,县长被迫当场许诺退款;一起是QC乡的农民上访到县政府,县政府也同意退款[     笔者2003年3月在安徽省广德县的调查。这次搭车收费表明了该县财政的紧张,在2002年该县还因向全县公务员和教师集资创办开发区,而被中央电视台焦点访谈节目曝光。客观地说,该县与江苏溧阳市和浙江湖州市接壤,以前的县领导班子却没有利用好这个区位优势,经济发展缓慢。新任领导班子试图建立开发区吸引从长江三角地带转移出来的企业,也算是励精图治,可惜积重难返,而且方法也不对。这说明合法性危机已经影响了经济发展。]。收钱者是乡里的学校,调查发现,群众根本没有到乡镇政府上访,而是向县政府表达意愿。两种做法都可以看作政治请愿,向县政府上访表明上访者对县政府可能还有所期望,这可以是对县政府的角色期待,同时是对乡镇政府施压或者说权力博弈。这也说明了权力博弈和角色期待的混合。但拦截公路很难说是对那一级政府存有角色期待,而是明显具有胁迫政府的意图。SJ镇经济相对发达,是该县最早的几个“镇”之一,并不是穷乡僻野,拦路事件的参与者当然知道拦截高速公路的性质之严重,但他们依然如此冒险,足见对政府的不信任。
    但是,不管是上访,还是借助社会力量,合法还是不合法,都为当地政府所深刻忌讳。在“稳定压倒一切”的指导思想下,在该县所在的XC市像中国的很多地方一样,制定有“信访一票否决制”,否决事宜包括领导干部升迁。这种制度客观上促使政府努力禁止任何向上级和媒体的政治表达。王波研究了一个县政府在对付机构改革中的上访者时,是如何千方百计摆平他们的[ 王波:“关系运作的制度化”,《社会学研究》(北京),2002年第1期],从中可以看出政府阻止上访的决心。这样就能看到一个奇特的局面,一方面是宪法和上级政府鼓励至少是允许农民通过正常的途径表达意愿,另一方面是下级政府千方百计地阻止农民以任何方式让上级了解自己的过错。农民未必知道有一个信访一票否决制,所以未必在一开始就知道上访对于官员的杀伤力,但人是会学习的,群体事件参与者向政府施压的意识必然越来越明确,施压的方法也会越来越讲究。方江山总结到:“群体上访出现了新特点,一是人数多,规模大,打横幅,造声势。……二是……组织严密,言语行为激烈,对抗意识强,劝返难度大。表现为对政府极不信任,甚至冲击党政机关,……三是期望值高,条件苛刻。……四是越级上访意识强,片面认为上访级别越高,解决问题就会越快,……五是上访事件灵活多变,前几年上访一般集中在农闲时间,现在则是专门趁上级领导检查落实工作,下基层搞调研或当地有重大活动时间上访……”[ 方江山,《非制度政治参与----以转型期中国农民为对象分析》,第93页。]。
    不仅在上访过程中,上访者对于当地政府来说具有越来越明确的施压意图;在依靠社会力量包括媒体的政治表达过程中,施压意图也越来越明确,施压方法也越来越丰富,从而使政治互动具有越来越明确的权力博弈的性质。
    权力博弈是在互动中完成的,不是单方面的,绝不会是因为农民不信任政府所以政府也不尊重农民的公民权和其他基本人权,也不能说因为政府不尊重农民权利所以农民开始与政府展开权力博弈,不存在单向的因果链。权力博弈现象的根源是体制合法性的不足,前面的分析发现基层政权合法性的不足存在结构性的原因,不仅仅是政府干部的错误。这种结构化的障碍是政府和农民都不能避免的,所以可以肯定的是,在时间序列而非因果序列中,如果农民对基层政府的权力博弈行为增加了,政府对农民的权力博弈也同时在不断发展。
    接下来,本文需要分析的是权力博弈行为对合法性重建的影响。可以合理地假定:不管权力博弈的增长过程中存在怎样的因果链,在既定体制下,合法性能否重建,政府能否取信于民,还是取决于政府的表现;所以,需要重点分析的是基层政府的博弈行为。
   
    三、乡镇政府的博弈策略
   
    权力博弈的目的是为了降低内外环境中的不确定性,从而确立自己对各方的有效权力。内外环境的复杂性,决定了权力博弈过程也是错综复杂的。首先,权力博弈是在一定的体制环境中展开的。一般而言,基层体制服务于这样两个目标:稳定和发展,所有的体制配备在体制设计者的主观上都与这两个目标相适应。其次,权力博弈涉及多个行动主体。在农民—政府互动过程中主要涉及到上级政府、乡镇级政府、和非乡镇干部居民。农民只是居民中的一部分,而乡镇政府也不是铁板一块的,也有领导干部和一般干部之分、直属机构和代管机构之分,上级政府更是多层次、多部门的。
    在这样的环境中,乡镇政府要处理的不确定性来自多方面:上级政府与乡镇政府之间的不确定性、乡镇领导与一般基层干部之间的不确定性、乡镇政府与农民之间的不确定性。在稳定的目标下,乡镇政府需要教育和控制农民;在发展的压力下,乡镇政府的首要任务是完成上级交给的任务,这些任务需要通过基层干部和农民去完成。所以,在所有几种不确定性中,主要的问题是如何降低干部与农民行为的不确定性。这其中最重要的又是如何降低农民行为的不确定性,所有的策略都必须有利于这个目标的实现。以下的分析仅仅是以乡镇政府应对农民的策略为中心来展开的。
    对于乡镇政府来说,农民行为的不确定性很高,控制难度很大。在压力型体制下,上级不断地下达各种任务指标,加上基层有时也从中搭车渔利,使得基层政府与农民之间在双方的权利与义务问题上,远远没有达成共识。通俗地说,上面的政策基层实行不了,下面的政策农民接受不了。而且,在上级向基层政府下达各种考核指标的同时,上级并没有为这些指标的完成提供足够的合法性保障。同时,农民又在法律上拥有一定的反控制的能力和手段,这也增加了农民行为的不确定性。为了控制农民的行为,提高政府执行任务的能力,乡镇政府必须动员一切可以动员的力量,采取一切值得采取的手段。
    这些策略可以概括为四种类型。第一,结构化双方权利与义务关系;第二,有限的强制;第三,宣传和说服;第四,发展政缘关系网络。
    沿着克罗齐埃的思路,第一种策略是首要的选择,因为这是朝着消灭农民对政府的博弈能力的方向的策略。如果政府的一切行为都是“有章可循”、“不可动摇”的,那么农民也就显得没有理由与政府讨价还价。提高任务结构化水平的策略基本上有四种:
    1、操纵基层民主和法治。这常常与国家的民主与法治大方向相冲突。他们可以控制基层选举的结果,使合意的人当选[     任宝玉观察到操纵选举是乡镇干部控制村委会的重要手段:“财政视角下的乡村治理----以河南刘乡为个案”。华中师范大学农村问题研究中心:《中国农村研究》,北京:中国社会科学出版社,2002年。第20-45页。];还可以操纵人大表决使任务表面合法化。并且他们可以制定乡规民约或其他的土政策,使政府的意志具有合法的外表。
    2、变通上级或国家的法规与政策。作为执法部门,他们可以灵活解释相关法规。比如宣扬土地国有,从而任意调整土地承包期,增加对农民的控制能力[  朱冬亮:“土地调整:农村社会保障与农村社会控制”,《中国农村观察》(北京),2002年第3期。],或征用土地从事某种建设。封锁关于降低农民负担的政策,增加农民负担,以支付各种开销以及不在编人员的工资。
    3、搭车式的结构化。搭车收费是典型的搭车式结构化。实际上,还有很多类似的结构化,比如有一种借用权威的方法,政府本来也意味着权威,但当政府的威望不够时,它会借用别的部门的威望。例如,某省ZQ乡政府邀请市政府司法局工作人员穿制服参与拖欠税费收缴,付给他们工钱[ 笔者2002年11月在安徽省宣城市的调查。]。
    4、硬性的结构化。比如,因为每家的产值无估计,所以将税费按照田亩或人头平摊,不考虑具体情况。
    第二种策略是有限的强制。有两种强制,一个是有限度的暴力强制,一个是非暴力强制。有限度的暴力强制是针对极少数特定对象的。在前面司法局的例子中,司法局在处理一户人家时,有干部动手打了这家的老人。但这老人有一个儿子在沿海一个大城市政府任职,而他的儿子又认识此省省政府某官员,这个官员过问了此事,并且这户人家已经通过信访向市政府反映了此事,还提出可能上法院解决。最终结果是乡政府赔偿医疗费,司法局处理打人者,副市长向老人的儿子道歉。本来,这个乡指望用这个方法将多年积欠解决一下,结果半途而废,收到的钱有一大部分被用来支付各种费用,还再一次威风扫地。在这个案例中,这户人家既动用了正式制度内的反控制渠道,也动用了正式制度外的非制度化的渠道,在博弈中占了上风。非暴力强制指的是,以提供某种公共服务为条件,换取特定农民完成特定任务。比如以办结婚证、转户口、小孩上学等为条件,要求农民交纳税费。特别是对一些钉子户,往往需要强制。非暴力的强制,在这几年发展的很快,比如用民办教师催款,在全国一度很常见。
    第三种策略是宣传和说服。宣传和说服未必是一个过程,宣传不针对具体对象,说服针对具体明确的对象。宣传是通过对某些方针、政策、法规、重大事件的宣讲,达到教育宣传对象、争取宣传对象的理解和支持、促使宣传对象直接执行某项任务的目的。宣传的内容可以是由上级政权甚至中央政权制定的,也可以是乡镇的土政策。基层常常将宣传和具体的工作结合起来,让宣传为自己的工作服务,并且常常将上级特别是中央的精神或法律用于说明自己行动的合法性。如果需要针对具体的对象,说服手段就很重要,不仅要晓之以理;还要动之以情,利用特定的人情关系来打动对方;甚至还要诱之以利。
    第四种策略是发展政缘关系网络[     这个概念首见于王春生:“珠江三角洲镇村干部关系格局演变探究---以中山市S镇为个案”,《开放时代》(广州),2002年第5期。]。这种方式一般是非制度化的,其中的人际关系也是非结构化的。政缘关系网络主要是指乡镇干部与乡镇政府内外的各种“有用的”人物建立的关系,这是乡镇政权真正的政治基础。有三个层次,第一个层次是与上级或同级官员或其他上层人物建立的;第二个层次是与乡镇的各种重要人物建立的;第三个层次是与村里的精英分子建立的。政缘关系网是以政权机构为核心的,它的逻辑是在人际交换过程中文雅地讨价还价,一个是交换实际利益,一个是交换面子。这种关系网的基本功能是建立信任,使办事方便,具体可以分成三个方面的功能。
    第一个是控制。它可以控制乡村中的精英分子,进而可以控制村民。[     任宝玉认为,乡干部可以通过和村干部的个人交往而影响村干部的行为。任宝玉:“财政视角下的乡村治理----以河南刘乡为个案”。]他们的人际关系广,能量大,在一定程度上能影响一般村民的合作与不合作。将精英分子纳入网络的方式很多,不一定是提干。比如安徽宣城市实行了一个选派村支书的计划,村支书下村时,上面为这个村提供3万元无息贷款,由支书选定贷款人。这样的贷款自然只有精英分子才有能力得到。[ 2002年11月在安徽省宣城市的调查。]
    第二个功能是保护。当干部在各种权力博弈中处于劣势,或工作出现重大失误,面临困难时,这种关系是有用的。比如王波研究了县政府如何对付上访者,发现县政府在很大程度上是依靠政缘关系网来摆平的[ 王波:“关系运作的制度化”。]。这在乡镇一级是一样的,在上面司法局的例子中,ZQ乡之所以能请的动司法局,也是因为该乡领导与司法局领导熟。
    第三个功能是整合。这主要涉及到乡镇一级水平的重要人物。比如主要干部,经济能人等。XL镇政府有各种干部42人,根据市政府的机构改革初步方案,男性55岁,女性50岁一刀切退二线,工资照拿,但没有奖金等其他待遇。涉及10个干部,这些干部都是工作时间较长,位置较高的。他们对待遇不满意,还有人不服气。这时,上级提出一个要求,要他们履行一个离职手续,写一个“离岗申请”。镇书记请这10个人专门开了个会,希望他们写明是“自愿申请离岗”,说“别的地方都写了,我们要不写不太好,显得对机构改革不太支持”。大家不愿写。书记提议由办公室统一打印,大家只要签上7个字:“自愿离岗”加姓名。打印稿出来后,大家一看,有一句:“自愿申请离岗,服从组织安排”。认为不妥,要改成“服从组织安排,自愿申请离岗”。意见不合,最后还是大家亲自写了。[ 2002年11月在安徽省宣城市的调查。]这10个人不久退二线,书记对他们已经谈不上上下级的约束,但考虑到某种情面和声誉,尽管经过一个讨价还价的过程,还是服从了。实际上,在这10个人中有的人之所以同意退,也是因为一些重要利益得到了满足,所以这样的人一定不会让书记难堪。
    特别是,乡镇领导需要发展政缘关系网络来降低一般基层干部们对于基层领导的不确定性。一方面,如果说乡镇政府下达给农民的任务结构性低的话,那么乡镇领导下达给干部们的任务结构性也必然低。它们的合理性是含糊的,内容是不可预测的。另一方面,用来降低农民行为不确定性的策略本身,也进一步提高了一般基层干部的行为不确定性。以上两种手段都有与国家法规和政权的性质相冲突的可能,怎样让同样是普通人的基层干部去做这些他们本来不太愿意做的事呢?乡镇领导可以运用前面的第一种策略,使双方的权利与义务关系条文化,确立各种奖罚标准和实施细则。仅此并不够,总有大量不可能结构化的地方。为了在各种不可能结构化的关系中降低对方行为的不确定性,乡镇领导必须重视建立人际关系网络。在干部中形成各种亲疏远近的人际格局,形成政府内部的关系网络,控制关键人物。
    政缘关系网络是乡镇领导维持局面,乃至有所作为的组织基础。当然,要取得他们的支持,必须满足他们的要求。特别是物质待遇、子女就业、和职位升迁。其中子女就业机会是各路人马争夺的关键,特别是,这种机会可以用来与第一层次网络中的人物进行交换,而且还比较隐蔽。我调查的三个乡镇政府的事业编制人员中,35岁以下的,其背景全部处于第一和第二层次的政缘关系网络中。[ 2002年1月和11月在安徽省宣城市的调查。]为了将这些人养活,并且为各种激励提供物质基础,必须加大对农民的索取。这进一步激化了政府与农民的矛盾。
   
    四、权力博弈与低合法性体系的再生产
   
    权力博弈现象意味着政权合法性的不足,但不等于合法化的终结。权力博弈的结果可能会形成一种权力结构,如果在反复的博弈过程中,这种结构可以得到重复出现,不断被强化,那么各方都不得不接受这个结构,从而使这个结构中的各个位置成为新的权威角色的基础,出现新的合法化结构。事实上,通过博弈而建立合法化结构是合法化的一般过程之一。所以,人们很容易倾向于将权力博弈的大量出现看成社会变革过程中的暂时现象。但是,我相信基层政府的权力博弈并不能自动生成新的权威结构,相反,还将导致低合法政治体系的再生产。
    基层政府的第一种策略是对双方权利与义务的结构化。这意味着制定各种土政策,这些土政策的合法性一般不能由基层党和行政机关的威望来保证,因为这种威望已经处于低谷;乡镇人大的合法性供给能力也极其有限,将人大与党政机关区别开来对于农民几乎没有意义的,如果说基层党组织的威信降低了,人大的威信也会降低。当乡镇政府的威信不足时,县级政府的威信曾经可以提供支援,但现在合法性危机正在不断地向上级政府蔓延。而且,这些结构化的努力常常表现为与上级政权争夺立法权和管辖权,这样的争夺既没有法律依据也无法令农民信服。
    土政策如果能够被有效执行,并能够给人民带来实惠,对于合法性的重建是有益的。关键是政策所反映的价值偏好与群众的社会偏好之间的吻合程度。但是,怎样把握共同体的社会偏好?这是公共选择理论的经典问题,公共选择理论对这个问题做出了消极的回答。在没有充分的良性的角色互动的体制中,即使存在这样的客观实在的可以把握的偏好结构,政府如何知道?如果知道这种社会偏好,并且制定了相应的政策,怎样让群众相信这些政策的好处?
    实际上,在压力型政体下,基层政府的政策本来就不是以当地居民的社会偏好为旨归的,而是以政府的宏观发展战略为依据。加上财政包干制度改革没有充分考虑乡镇之间在发展水平之间的差异[     项继权:“短缺财政下的乡村政治发展----兼论中国乡村民主的生成逻辑”,《中国农村观察》(北京),2002第3期。陶然:“放松管制和农村税费改革”,《经济观察报》(北京),2002年9月2日,A7版。],改革后,经济落后的乡镇出现了财政困难,迫使经济落后政府加大了对民众的索取力度。又由于权力缺少监督,腐败滋生,基层政府的政策更远离当地居民的社会偏好。
    就第二种策略而言,有限的强制对于确立合法化结构也可以有意义。最小前提是,一、只针对少数人,二、大多数人谴责这少部分人的行为,三、这少部分人因为这些行为被政府谴责乃至强制。也就是说政府的政策所体现的价值偏好与这个共同体的社会价值偏好一致。但是,即使满足这个前提,政府的博弈结果也是不稳定的。在缺少充分良性互动的体制中,大多数人的谴责只是非正式的,也就是说,谴责的力量没有正式的制度来积聚和表达;正式的谴责权是被政府垄断的。政府谴责和多数人谴责在目标上可以是一致的,差别和问题在于,政府本身可能也有应该被谴责的行为。根据阿罗不可能性定律,只要存在多维价值观,就会出现投票循环[ 丹尼斯C·缪勒:《公共选择理论》,第五章。 ]。结果,人们很可能会认为与那些少数人相比,政府的行为也令人反感。所以政府的强制容易在道德上显得孤立,得不到理解。
    更糟糕的情况是,由于政府的政策并不以当地居民的社会偏好为指针,政府的有限强制还不一定只是针对“明显少数人”,有时是针对“不明显少数人”,甚至多数人。比如计划生育和乱收费,以及各种通过说服来推行的没有得到“明显大多数人”支持的政策。
    所以,有限强制未必能孤立少数人,实际上难以避免的结果是政府自身被孤立。经常和不当地使用有限强制的做法,有使政府被确立为负面角色的可能。而且,如果政府采取强制,被强制者也不是没有还手之力,他们可以上访,向社会力量寻求支持,使基层政府进退两难,甚至妥协,出现角色失败。
    至于第三种策略,我们将一种政策靠宣传说服来形成合法性与依靠投票和选举来实现合法性作一个比较。如果没有投票表决,只有55%的人支持的政策与只有45%的人支持的政策有什么区别?实际上很难区别开来,多数与少数的界限变得模糊。另外一种情况是,在信访一票否决制下,如果有90%的人支持某做法,而有10%的人反对甚至上访怎么办?这必然给说服的效果带来不确定性。我相信:如果没有制度化的民主机制,单靠说服是形成不了固定的权力格局的,实际上很难避免角色的失败。
    至于第四种策略,则改变了政权的性质,使政权成为特定少数人的政权,根本失去合法性。而且理性化权威与关系网是很难相容的,关系网络总是意味着非正式制度。在关系网里原则软化,法律扭曲,制度变形。
    这种策略既有可能导致角色失败,也能导致负面角色,还可能导致角色不清。干部自身将发生角色冲突,一方面是关系网中的角色,另一方面是干部角色,容易导致角色不清和失败。对于居民来说,如果办事遭遇不顺,他也不知是因为关系不过硬,还是因为自身资格不过硬。总觉得与政府打交道很费劲,不明白。这就是政府和干部的角色不清现象,实际上是极其普遍的现象。
    总之,基层的政治体系处于一个“低合法性陷阱”中,基层政权囿于制度和结构的因素,合法性十分脆弱;在这种脆弱的合法性状态中,基层政府与农民之间衍生出越来越普遍的权力博弈;而这些权力博弈很难重建合法性,相反,还将导致低合法性状态的再生产,这是一个恶性循环。就每一次具体的博弈来说,都存在一个均衡,但不存在一个整体的长期的均衡。任何长期政治均衡都意味着权利与义务的重新固定,但是,首先,乡镇政府并不能强行地固定双方的权利关系,他们既没有足够的暴力手段,也没有经常使用暴力的合法权力;其次,前面的分析指出,非暴力的手段的结果是不稳定的;再次,压力型体制为了实现其设计和改造社会的意图,还不断地修改基层政府与农民双方的权利与义务。使得农村基层政治体系越来越偏离任何的规范结构,成为无休止的缺乏建设性的“扯皮场”。
   
注释:
张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,杭州:浙江人民出版社,2000年。第4页。
同上,第288页。
     除了张静这样认为,相似的观点可见:杨善华、苏红,“从‘代理型政权经营者’到‘谋利型政权经营者’ ”,《社会学研究》(北京),2002年第1期;王春生,“珠江三角洲镇村干部关系格局演变探究---以中山市S镇为个案”,《开放时代》(广州),2002年第5期。我们还可以阅读李昌平以亲身经历写成的作品。李昌平曾在湖北省监利担任过17年的乡镇干部和领导,有经济学研究生的学历。李昌平,《我向总理说实话》,北京:光明日报出版社,2002年。
方江山:《非制度政治参与----以转型期中国农民为对象分析》,北京:人民出版社,2000年。
同上,第38页。
     他将“说服关系”从权威关系中分离出来,突出了意识形态建设在中国的意义。这也符合David Easton的分类,他将权威与影响、操纵、说服和强制区分开来。David Easton,“the perception of authority and political change”,in authority ,edited by Carl J. Friedrich, Harvard university press, 1958, pp178-181.
  迈克尔·罗斯金等:《政治科学》第六版,北京:华夏出版社。第9页。
     马克斯·韦伯:《经济与社会》(下),北京:商务出版社,1997年,第269页。在此书的翻译中将Herrschaft翻译成一种狭义的“统治”,本文将它理解成“权威”,依据的是《现代社会学理论》,第236页注释6的辨析。在这个注释中马尔科姆指出:“Herrschaft经常译作‘权威’,这个词不仅有被统治者的服从,还包括他们在权威运用之合法化过程中的积极合作。”马尔科姆·沃斯特:《现代社会学理论》,北京:华夏出版社,2000年。
     胡伟:“在经验与规范之间:合法性理论的二元取向及意义”,《学术月刊》(上海),1999年,第12期,第77-88页。他对比了合法性理论的经验与规范的思路,肯定了规范思路的意义,但也指出了它的不成熟。
     郑杭生主编:《社会学概论新修》(修订本),北京:中国人民大学出版社,2000年12月第二版,第139页。
     彼得·M·布劳:《社会生活中的交换与权力》,北京:华夏出版社,1988年。对他的观点的概括还可参照候均生主编:《西方社会学理论教程》,天津:南开大学出版社,2001年,第202-207页。
罗德里克·马丁:《权力社会学》,北京:三联书店,1992年。第173页。
     李友梅:《组织社会学及其决策分析》,上海:上海大学出版社,2001年;或章人英等编:《社会学词典》,上海:上海辞书出版社,1992年,第83页,“组织社会学”词条。
     丹尼斯·J·帕隆博:“组织理论与政治学”,见格林斯坦,波尔斯比:(主编)《政治学手册》,北京:商务印书馆,1996年。
米歇尔·克罗齐埃:《科层现象》,上海:上海人民出版社,2002年,第222页。
同上,第190页。
     这种行为的不确定性是各种社会科学十分重视的一个基本现象,新制度经济学的解释是,人与人之间在合作时,会形成一些规定双方行为的契约,而这些契约不可能完全,契约越不完全,那么交易成本就越高。
     E. Friedberg,:power and rule,1997. P122。转引自李友梅《组织社会学及其决策分析》,第120页。
丹尼斯C·缪勒:《公共选择理论》,北京:中国社会科学出版社,1999年。第306页。
马克斯·韦伯:《经济与社会》(上),北京:商务出版社,1997年,第241页。
     需要说明的是,我并没有断言此时的“政治生活”完全理性化,而是说“政治系统”的理性化,我有意将系统整合与社会整合区分开来。
     参见缪传忠对沃尔特·巴克利的《社会学与现代系统论》的摘要,谢立中主编《西方社会学名著提要》,南昌:江西人民出版社,1998年。第407-424页。
张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,第253-285页。
米歇尔·克罗齐埃:《科层现象》,第274页。
张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,第87-131页。
米歇尔·克罗齐埃:《科层现象》,第199页。
张静:“乡村政治观察”,《基层政权:乡村制度诸问题》,第215-248页。
转引自李友梅,《组织社会学及其决策分析》第135页。
     贺雪峰:《论村级权力的利益网络》,《社会科学辑刊》2001年第4期。文章认为,利益网络已经取代文化网络和组织网络成为基层干部的行动基础。或张超,“关于干群关系的社会学思考----‘法人行动者’与村级权力”,《中国农村观察》(北京),2002年第3期,文章认为干群关系的基础是经济理性。
     杨善华、苏红:“从‘代理型政权经营者’到‘谋利型政权经营者’”,《社会学研究》,2002年第1期;另有研究提供了经验佐证,王春生:珠江三角洲镇村干部关系格局演变探究---以中山市S镇为个案,开放时代,2002年第5期。
     Stephen P. Robbins and Mary Coulter,Management, seventh edition, 北京:清华大学出版社,英文版,2001年,第464页。
     这个理论提出了“压力型政体”的概念,所谓“压力型体制”是说,上级政府不断地向下级提出各种发展目标,进而发展出一套特殊的评价体系来监督目标的实现。这个理论看到中国不仅是一个中央集权的国家,还是一个在全球竞争中的落后国家,这样的国家面临赶超先进的巨大压力,这种压力的很大一部分最终将转移到农民身上。荣敬本,崔之元等:《从压力型体制向民主合作型体制的转变:县乡两级政治体制改革》,北京:中央编译出版社,1998年。
尤尔根·哈贝马斯:《合法化危机》,上海:上海人民出版社,2000年。第35页。
李昌平:“‘三农’问题研究与我的困惑”,中国农村研究网,2002年10月8日。
     笔者2003年3月在安徽省广德县的调查。这次搭车收费表明了该县财政的紧张,在2002年该县还因向全县公务员和教师集资创办开发区,而被中央电视台焦点访谈节目曝光。客观地说,该县与江苏溧阳市和浙江湖州市接壤,以前的县领导班子却没有利用好这个区位优势,经济发展缓慢。新任领导班子试图建立开发区吸引从长江三角地带转移出来的企业,也算是励精图治,可惜积重难返,而且方法也不对。这说明合法性危机已经影响了经济发展。
王波:“关系运作的制度化”,《社会学研究》(北京),2002年第1期
方江山,《非制度政治参与----以转型期中国农民为对象分析》,第93页。
     任宝玉观察到操纵选举是乡镇干部控制村委会的重要手段:“财政视角下的乡村治理----以河南刘乡为个案”。华中师范大学农村问题研究中心:《中国农村研究》,北京:中国社会科学出版社,2002年。第20-45页。
  朱冬亮:“土地调整:农村社会保障与农村社会控制”,《中国农村观察》(北京),2002年第3期。
笔者2002年11月在安徽省宣城市的调查。
     这个概念首见于王春生:“珠江三角洲镇村干部关系格局演变探究---以中山市S镇为个案”,《开放时代》(广州),2002年第5期。
     任宝玉认为,乡干部可以通过和村干部的个人交往而影响村干部的行为。任宝玉:“财政视角下的乡村治理----以河南刘乡为个案”。
2002年11月在安徽省宣城市的调查。
王波:“关系运作的制度化”。
2002年11月在安徽省宣城市的调查。
2002年1月和11月在安徽省宣城市的调查。
     项继权:“短缺财政下的乡村政治发展----兼论中国乡村民主的生成逻辑”,《中国农村观察》(北京),2002第3期。陶然:“放松管制和农村税费改革”,《经济观察报》(北京),2002年9月2日,A7版。
丹尼斯C·缪勒:《公共选择理论》,第五章。
Posted: 2009-12-31 15:45 | [楼 主]
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