尴尬的“一事一议”：由减轻农民负担到国家全部买单

    近日与诸师兄一起前往皖南山村调研，按计划我们此次调研的主题是基层组织在农业产业化过程中的作用。由于入场的方式采取的是官方渠道，因此调研进展比较顺利，当然也正因通过官方渠道入场，很多信息在不经意间被屏蔽了，况且对于我们这些外人来说，村内的很多事本来就是不足与外人道的。但是只要你留心观察，总会有意想不到的收获。
    根据调研日程安排，第一天下午我们要去一个竹产业发展不错的H村。H村地处苏浙皖三省交界，与江苏著名风景旅游景点天目湖、南山竹海景区相连，三面环山，总面积为18.16平方公里，现有人口4000多人，辖19个村民组。毛竹是H村的主要资源，据说这个村的竹产业的发展在上世纪90年代达到鼎盛时期，那时一条卡上大大小小的竹制品厂达60多家。到了21世纪初，由于外来资本的侵入和先进技术的引进，加之家庭作坊本身的无组织化生产和内部的恶性竞争，60多家竹制品厂在市场化的大潮中瞬间倒闭，取而代之的是三家大型的竹制品企业，现在H村的竹制品产业年产值达6000多万元。在去村委会的路上，我们看见有人在河道清理垃圾，而且河水看上去很澄清，好像并没有受到污染。心里暗想，村里公共服务搞得还真不错。
    在村委会办公室接待我们的是村支书李书记，我们首先自我介绍，道明来意，李书记欣然接受了我们的访问。他介绍了本村的竹产业的发展情况，从人民公社时期一直说到当下竹产业的现代化生产技术，如说家珍，滔滔不绝。至于基层组织在农业产业化中的作用，李书记认为村一级基层组织在其中主要是起到桥梁和纽带的作用，协调好企业与农户的关系。虽说自农村税改以后，基层组织的职能尤其是村一级的职能有被弱化的趋势，但是如果没有村一级基层组织的存在，农村的很多工作根本无法开展，更别提新农村建设，对此我们是没有异议的。在国家财政转移支付力度不断加大的今天，针对农民的各项民生工程接踵而至，新农合、新农保、农业保险等等不一而足，但是最终的落实和执行工作往往还是要村一级的基层组织来承担，并村以后更使村干部们的工作不堪重负。访谈临近结束的时候，我想起了来村委会之前有人在河道清理垃圾的场景，忍不住问李书记村里的公共服务活动是怎么样开展的，李书记的一番话让我觉得事情远没有我原先想得那么简单。
    李书记说，村里的公共服务主要是通过“一事一议”筹资筹劳来解决。上面规定，村里每年每人筹资用于公益事业建设的上限不得超过15元，村民个人筹资15元，国家相应的会有30元的配套资金，即村里一个公益项目所需的资金村民出资占三分之一，政府的配套资金或者叫“以奖代补”资金占三分之二。照此推算，像H村共有4000多人，个人出资15元，加上政府的“以奖代补”30元，每年可以筹资18万元，18万元想做稍大一点的项目是不够，现在就算是修一公里的水泥路造价起码也在20万左右。但是问题的关键并不是钱少，而是现在根本就没有人愿意交这“一事一议”的15块钱。村里的青壮年劳动力大部分外出打工，留守的“三八九九六一”部队对村里的公益事业建设是有需求却没有动力。现在村民修路的愿望都很迫切，但是一说到筹资大家都沉默了。有些村民甚至认为修路应该是国家和政府的事。不错，政府是有“村村通”修路项目，可是“村村通”工程只负责修将路修到村部，村民小组到村部的路理应由村民自己来修。去年村里有个村民小组自己筹资整个修路工程款的二分之一，修了一公里的水泥路，其他的二分之一资金由本村在外打工发迹了的老板赞助和政府资助。该村民组之所以如此积极，那是因为每当下雨时，他们根本出不了山。农民不到万不得已是不会轻易把钱交给村里，要把他们组织起来就更难了。听李书记这么一诉苦后，让我们觉得国家设计的以减轻农民负担为目的“一事一议”制度在实践中的效果并不明显。
    人民公社瓦解时，H村的集体资产也随之被“瓜分”殆尽，包山到户那回，H村连荒山也被分完了。村里现在根本没有集体积累，更别提什么集体经济了，但是每年村内部的有些公益事业还必须做，农民又不交钱，怎么办？所谓“上有政策下有对策”，在我们的追问下，李书记有些不情愿地道破天机。在李书记看来，他们之所以这样做也是不得已而为之，实属无奈之举。笔者将他们的应对策略概括为“空手套白狼”的策略。具体的做法就是，村里先垫付村民应该交的15元钱，然后把这些钱打到银行账号上，然后等国家“以奖代补”的30块钱到账后，村里再连同“本金”一起取回。如此一来，除去村里预先垫付的15元，剩下的30块钱就算是村里公益金了。当然，具体的操作程序并没有这么简单，村里要写申请，报项目，最终经过上级政府的审核批准后才能把钱拿到手。像H村这样规模的村，每年通过“空手白狼术”可以拿到国家十几万元钱用作“一事一议”的公益金，而农民可以一毛不拔。钱少，事也就做不到大哪里去，所以，村里每年只能用这有限的公益金雇佣劳动力做诸如清理河道这样的小事，偶尔也对村里的道路做些小修小补。对此，农民是没有什么意见的，没有出钱就没有发言权，镇（乡）政府对村里的实际情况也是心知肚明，可现实所迫，他们也只能采取默许的态度，再说钱是国家出的。这样，整个“挣钱”的博弈术在各方的配合下表演得天衣无缝。
    上世纪90年代以来的各种税费让农民不堪重负，叫苦连天，国家对乡村积累的不断汲取，使乡村的公益事业几近废止，那时的农民没有财力也没有能力去办公益事业。如今税费改革以后，国家不再向农民收取税费，在国家财力不断增强的今天，国家对新农村建设的财政转移力度也在加大，支持农民自己办公益事业，“一事一议”制度正是在这样的背景下应运而生。可吊诡的是，现在农民盼到了自己的事自己办的时候，他们却选择了暂时的退且。村庄精英的大量流失，使村内群龙无首，没有人牵头做公益事业，留守在村内日渐理性的村民相互之间采取观望的态度，谁主动谁就有可能成为出力不讨好的“冤大头”。村干部有造福一方百姓的义务，也想为村民做点实事，好让为自己的连任拉拉选票，但是村民的不配合使他们显得力不从心。如此看来，“一事一议”制度对农民来说太民主了，民主到农民可以不交钱。歪打正着，正是农民的不作为造成原本能使他们自己受益的财权向村干部集中，村干部借此机会用足这项政策，这就是“一事一议”制度在政策实践中造就“空手白狼术”的运作机理。
    期许减轻农民负担让农民自己建设农村公益事业的“一事一议”制度，现在却变成了国家在为农村公益事业全部买单，可能国家埋单还包括基层干部的额外“补贴”，如此的“一事一议”不能说不尴尬。