乡村治理的博弈术与正当性：读吴毅教授著《小镇喧嚣》

乡村治理的博弈术与正当性



申端锋



在乡村中国的治理中，乡镇是无法忽略的一环，然而，一直以来，从不同的角度却会生发出关于乡镇的不同想象。例如，在前些年以村民或村庄为本位的观察中，乡镇往往被指为“要钱”、“要命”（指收税和计划生育）的胥吏；站在中央的立场，乡镇则容易成为工作方式简单粗暴、动辄加重农民负担的代名词；而媒体则干脆就把乡镇描画成了鱼肉百姓与横征暴敛的恶棍，这些不同的想象汇聚起来，乡镇便成了“必不可有之恶”。然而，与这一典型形象相悖，我们却又看到，乡镇作为国家权力的末梢，实际上还构成了联接国家与农民之间的桥梁与消解矛盾的缓冲带——不仅中央的农村政策最终要通过乡镇落实，而且乡镇干部与农民交道最多，也最能体会农民的疾苦。曾记否，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”恰恰就是通过乡镇党委书记的呐喊而成为了全社会关注的公共话题。这样一来，乡镇那“必不可有之恶”的形象又似乎有些模糊起来，以至于任何稍微认真的考察都无法再对之做单向度的思考。然而，在有关乡镇研究的多维画卷中，唯独乡镇治理自身实践的机理与逻辑却始终无法清晰呈现，人们要么以庙堂的居高临下，要么以底层的对立心态来理解乡镇，缺乏以乡镇为主位的思考。在这种背景下，吴毅在历时一年又半的田野调查后，精心打造出《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书（以下简称《小镇》），则给读者提供了一幅全然不同于既往的乡域政治运行的动态画卷。该书以带有后现代风格的“深描”和叙事，以乡镇为主位，建构性地呈现了一个中部乡镇2003至2004年这一时间片断中的政治实态，让读者体味了一出饶有兴味的现代基层“官场现形记”，继之，又忍不住还要去掩卷深思支配那些底层戏剧背后的历史大逻辑。

税费改革之后，农民负担减轻，但税费反而更不好收，这是《小镇》一书提出来的第一个悖论式的问题。“农民就是这样，你再减他也嫌多，巴不得一分钱都不收。再说，由于不能强制性收费，一些人不交，你也拿他没有办法，结果造成了相互攀比，大家都不愿意交。”（《小镇》，P25页）这是一种吊诡，政策设计者本来期待以税改来减轻农民负担，降低征收难度，缓和干群关系，但农民并不领情，税费征收的难度不降反增。这种出乎意料之外的状况迫使我们思考这样一个问题，即税费征收难、干群关系紧张在多大程度上是由税费负担本身引起的？负担与征收困难在何种情况下会构成双向促进的意义关联？

在税费改革中，中央不仅对减负数量作了规定，而且还对防止干部强制征收做了种种限制，这些限制被视为绝对不能碰触的高压线，因此，在小镇干部中就有了这样一句话：“打不还手，骂不还口，有钱就收，无钱就走。”（《小镇》，P80页）试想，当依靠强制规范而运转的征收不得不面临“有钱就收，无钱就走”这一自废武功的抉择时，农业税的轻重又有何意义？我不知道如果我是农民，我是否还会继续交纳这从来就得交纳的皇粮国税？

税费从来是连接国家与农民的制度化纽带，但收税之难，似乎又从来是国家在与千百万户小农打交道时不得不面对的问题，古代如此，近代更好不到哪里去，国民政府不就因此落下一个“刮民党”的恶名？反之，如果国家不直接向农民要粮，农民即使身临饥馑，征收似乎也未必成为一个引人垢病的话题。放宽历史的眼界，农民自古即有完粮纳税的伦理，即便也有过“吃汝娘，着汝娘，吃着不尽有闯王；不当差，不纳粮”的短暂激情，但等到事情过去，还不照样是那安分守己完粮纳税的主？所以，多数时候农民都很实际，将缴纳皇粮国税视为天经地义，没有什么价钱好讲，只有当这种负担已经大大超过农民生存的伦理底线，才会成为一个问题。然而，1990年代中后期，征收却在许多地方成了一个大的难题，成了始而次于计划生育，继之又超过计划生育的头等大事。但这一困局的出现，与其说是负担超过了农民可以忍受的伦理底线，不如说是向市场社会转型中公权力的卸职卸责让农民不得不将缴纳税费当作维护权益和要求公权力尽职的方式。此时，税费的征收与缴纳似乎不再是关乎国家权利与农民义务的问题，它成了各方维护与兑现利益的手段，成了乡村治理中常见的利益博弈术。于是，“皇粮”或“公粮”伦理蜕化为拖欠与催收的游戏，以至于基层权力需要寻找一种“文化正当性的证成”来说明它向农民收取税费的理由。

事情弄到这般田地，原因很复杂，有负担本身的问题，有体制和政策的因素，有压力型体制和权力经济下乡村组织的悖德行为所酿成的后果，也有征收手段本身所蕴含的难度，但“皇粮”或“公粮”的责任伦理在上述复杂因素牵引下的消解却不能不说也是一个相当重要，却又未必为人们意识到的原因。而上述伦理一旦消解，征收在许多地方便演化成为肢体政治或全武行——以硬碰硬。因此，在乡村组织方面，“只要不死人就行”似成惟一的行动限制（《小镇》，P411页），在农民那里，则能不交尽量不交，能少交绝不多交，否则还不成了人见人笑的“苕货”（湖北方言，傻子的意思）。而当以硬碰硬遭到中央的严厉禁止时，讨饭的角色就成了催收最为形象的比喻。可惜理论界并未能及时意识到事情的复杂性，只是主张单向度的减负或免税，而改税为租等主张早已被淹没在了为农民说话的道义呼喊声中，没有谁会认真对待。哪里知道税越减农民期待越高，钱越难收，以至于国家最后不得不以取消农业税来结束这种经济和政治成本都越来越高的拉据。《小镇》的作者亲历了这一“最后的征收”，当他告诫“兴一利必生一弊”的危险时（参见吴毅发表在《读书》2005年5期《最后的征收》一文），我们却已经在普遍感受基层组织因缺失运转经费而停摆这一新的难题。好在亡羊补牢，为时未晚，如今，当我们在《小镇》一书中读到种种征收的困难，面对作者亲历现场做出的种种“保守”的思考时，我们才开始明白，底层社会公共伦理的建构至少是必须随治理制度和政策改良同时推进，彼此配合与呼应的过程。或者反过来说，当基层治理因为种种原因合法性有所降低时，基层权力组织便不得不面对公共伦理遭到解构的“化外之民”，由此，赤裸裸的利益博弈便可能成为底层官民互动的特色。

这种缺乏义理基础的利益博弈必然显出丛林战的本色，对此，《小镇》一书围绕开发而进行的叙事和分析让人印象深刻。在小镇，所谓开发，其实就是卖土地，招商引资。对之，乡、村和村民有着共同的利益，乡镇需要通过卖地来扩大财政盘子，村庄需要通过卖地来解决运转经费，而村民则在卖地中寄托了自身从身份到职业转换的希望。但共同的利益却不等于共同的立场，开发中，政府是土地真正的所有者，因而也成为土地买卖的主角，他们一方面开出价格，与老板谈判，并决定乡、村和村民各自的利益分配比例，另一方面，又通过各种制度和非制度化（即作者为我们呈现出的“一把钥匙开一把锁”的“擂”与“媒”的战术）的手段让村庄和村民接受政府的安排；村民通过各种博弈来扩大自己在卖地收益中的份额，他们抱成一团，设置障碍，刁难政府，让开发无法顺利进行；而村干部则游走于政府与村民之间，一方面配合政府的工作，自愿和非自愿地充当“青皮手”的角色，另一方面又适时地巧借村民的抗争来逼迫政府向村庄让利，以实现“赢利型经纪”的最大空间，从而演绎出一幕幕“开发政治学”与“缠闹政治学”戏剧的碰撞与交切（参见《小镇》“不开发，政府怎么办”、“周旋于商民之间”、“媒”和“僵持”等章节）。

“开发政治学”与“缠闹政治学”的主旋律所要呈现的是“理性经济”与“优势权力”（即看乡、村和村民各方如何使用自身的权力优势）的计算，而这一计算之得以实现，其背后所透射出的则是小镇这一政治场域中“官不官、民不民，‘礼崩乐坏’的准‘丛林境地’”（《小镇》P629），所谓权与利的喧嚣与嘈杂，即是作者对这一转型实态的隐喻。这就不能不让人产生更多的联想，在革命后社会向常态社会的转型之中，号称史上最具执政能力的基层政权与同为史上最具顺从精神的百姓之间，何以会衍生出如此针尖对麦芒的“战斗”格局？作者所给出的答案是基层政权与农民政治文化公共性塑造的皆未完成。也就是说，当大时代不得不告别革命的全能主义以及其所包含的刚性意识形态，而力图在更加世俗与经验的日常生活范畴内寻找权力与利益的互动途径时，基层政权率先实现了与市场的结合，却并未充分具备现代公共权力的全部特征；而曾经武装人民群众的精神原子弹除了给底层社会遗留下与人奋斗其乐无穷的精神与习性，也并未塑造出具有现代权利和责任意识的公民。因此，在权力裹挟资本合奏出的发展主旋律下，无论官还是民都本能地按照自身的行为逻辑在新的利益场上左冲右突，充分演绎自身的生存之道。只不过一个是无法抑制利益冲动的强势攫取，一个是被迫的弱势应战，后者虽然无法翻盘，但各种“弱者的武器”的运用也仍然以其主动与被动、道义与不合道义的抗争尽力维持自身的底线利益，并因此而消解了治理的秩序。从而，我们在感受乡域政治中强者的托大与颟顸之时（这一点早已经为人们熟知），又领略了弱者的刁横与狡黠（这一点则不为人们注意或不愿意为人们注意）。可以说，这是一个官与民相互塑造的过程，其走向不会是回向传统，却也没有展示出“乡政村治”的美好前景，其所呈现的仅仅是治理的失效——正式权力非正式滥用所导致的权力去公共化遭遇去道义化“刁民”行为所衍生出的种种“强政–弱民”、“弱政–弱民”及“弱政–‘刁民’”模式的交叉并存，成为作者为读者所描画的小镇乡村中国家与社会及官民互动更为常见的实践形态。由此，作者借“喧嚣”一词而表达的深切焦虑便跃然于纸上。在这种焦虑中，作者让读者感受到了底层治理的错位、断裂和失衡，进而不得不与作者一起，在这一错位、断裂和失衡的叙事中去思考关于基层治理的种种难题，以及导致这些难题的机理

作为学者，《小镇》的作者没有从道义上简单地批判和否定官民各方基于利益而产生的博弈，相反，他承认利益博弈从来就构成政治的基础，那怕是作为公权力而存在的乡镇政权和村级组织，也未尝不能有自己合理的利益诉求。因此，问题不是是否需要博弈，而是如何建构博弈的规范，这种包容了对权力和民众等量的同情与理解，较之于持守于国家或社会一端的对立式思考，显然更有益于建设和谐乡村思路的寻求。作者特别关注在转型期乡域政治中行为各方是如何合理地以一种再意识形态化的方式来言说自身行为中愈益凸显的利益取向以及行为原则的，他认为：“如果这种言说不仅能够为行为主体自身确认，而且也能够为该行为所指向的其他各方认可，那么，博弈将会沿着一条良性互动的轨道发展，并逐渐生成基于对新的利益政治确认为基础的乡村治理文化与模式。反之，则会因为缺乏这种合理言说而使乡村政治陷入一种赤裸裸的力与利的摩擦和碰撞之中，使进入政治过程的各方都陷入某种缺失合理性和合法性的恃强凌弱或反过来的‘恃弱凌强'之中。”（《小镇》P628）

我以为，这实际上是提出了治理技术之正当性的经典命题。中国早期乡村现代化的努力就因为没有解决这一问题，致使发展反而变异成瓦解的原因，强化治理的企图也成为解构乡村中国家基础的根源，以至于只有依靠革命来重建乡村。如今，革命已然成为一种话语遗产，其精神却构成继续前行的新传统资源，因此，当治理中官民博弈的主题因为市场化经济和世俗化政治的重现而成为一个既老又新的问题时，人们对之的态度就不可能不受到既有资源的影响。这是一笔财富，却也可能误导人们的思维，将我们带进各种极端化的境地。在新的征程上，我们将对现实做何评估，又选择以何种路径来重建基层治理秩序以及它的规范意识？是做习惯性的两极思维，还是另辟新径？选项当然是在正视现实的基础上进行改革，否则，历史就依然没有走出它曾经努力要走出的陷阱。而一个民主和理性的价值期盼当然是以承认而非否定或掠夺博弈各方的合理需求为前提的，它不力求以某种理念来重新安排有关强弱的秩序。因此，重要的就不再是以泛道德化的立场来谴责强者，或者将弱者变为强者，抑或让强弱颠倒；而是让利益相关者在新的话语平台上构建起为各方所认可的博弈规范。因此，欲改善乡村治理的质量，即非单独强调增强政权或农民一方的权力，而是一个双向改造和提升的过程。即一方面，基层权力组织要完成自身作为社区公共权威主体的转换，另一方面，农民则要走出从臣民到“刁民”，从“刁民”到暴民，最后再到臣民的循环，成长为有权利，同时也承担责任的公民主体。其中，重建权力的合法性基础和运政的规范性，剥离权力与资本的关系，仍然是重塑基层治理的关键前提，若权力不能成长为公权力，庶民也就自然难以成长为公民。这样看来，乡村的政治发展仍然任重而道远。

不过，我以为这一任务确非乡村自身所能完成，甚至其作为路径依赖或社会示范的作用都可能有限，它需要配合以更为宏大的体制和文化变革，即如作者所主张的“国家治理转型”。那么，路径何在呢？然而，作者在这里却偏偏打住了话头，他没有为我们指明转型的形式，只是在全书的结尾处表达了对重建“文化正当性证成方式”的期盼。因而，我很想借用周锡瑞在评价《怀柔远人》时的一句话来说他，“要破的很清楚，而他要立的则没那么清楚”。我体会，这大概是作者的迷茫，但又何止是他一人的迷茫。

不过，作为一部主要以复杂、深遂的叙事来进行呈现、实现理解与进行反思的著作，我们也大可不必要求太多，因为它已经为读者开拓了一个充分想象和参与讨论的空间，在这个空间中，不同的读者读其所读，悟其所悟，叙事许就成功了。更何况，研究者如何跨越乡村研究理论与事实之间可能永远无法完全弥合的鸿沟，如何处理微观研究在宏观研究中的方位，以及理论与叙事的关系这些更加复杂而抽象的学理问题，也仍旧能令我们这些同道在掩卷之后继续思考和争论，有此，也足见《小镇》一书的阅读价值了。



（《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，吴毅著，三联书店二00七年十月版）



本文发表于《读书》2008年第4期。