刘涛：乡镇政权的政治运作逻辑与改革方向

乡镇政权的政治运作逻辑与改革方向

——从《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》说起


摘要：乡镇政治的研究在村民自治的热闹过去后逐步显露出来，研究的视野却只局限于改革与设置的具体政策层面，忽视了对真实经验的记载。而《小镇喧嚣》一书则在喧杂声中陡然而出，把一个乡镇场域中所发生的故事，以文学式的描摹与学理性的分析呈现出来，让我们看到了另一种图景，也为乡镇政治的研究提供了宝贵的素材。



一、乡镇政府与农民的博弈                 

在小镇这个场域内，“不讲理就是讲理” 与“一把钥匙开一把锁”的逻辑是农民的反争与乡镇治理术之间的生动揭示（《小镇》第626页）。其虽不是所有具体的博弈技巧，却是最为深刻与有效的。“不讲理就是讲理”的说法是农民的反抗术，为何会出现这种情况，我们知道乡土社会是一个熟人社会，三天两头的就会见面，闹过头就没了面子，村里生活就很尴尬。那么你必须得饶人处且饶人，得罪你的话睁只眼闭只眼也就过去了，求你的时候你也不能不伸手相帮。而“讲理”也是农民的行动理念，“有理走遍天下，无理寸步难行”说的就是农民自己的行动理念，而为何面对政府则不顾脸面，不讲理了。农民的讲理是有前提的，面对下来收税的干部就会说：“家里都揭不开锅了，你们还扒粮、撮谷、推房，什么时候讲过理。”税费改革之前乡镇一级为了维持自身运转不断强化税费征收，地区有具体任务，完不成就要罚款，而且还有很多行政治标，你完不成也要罚款，年终的奖励就没有了，这不是主要的，关键是干部的面子没了，向上走的阶梯就不稳，因此为了完成任务软硬兼施的手段就出现了。农民则一直处于生存的缝隙中，不敢出头，出头就会被打压回去，形成了“干部进了屋，数字一共布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”的“动漫”画面（《小镇》第707页），干部的蛮横也迫使村民只能以弱者的不讲理来对抗，因为讲理皇粮国税你必须交，村民也知道其中必少不了干部的截留，所以能少交就少交，碍于熟人社会的关系村民的不讲理总能得一些利益，当然不讲理的技术并不具体，其具体的形式却是一个逻辑。

作为农民的对抗或者不满的表现是多面的，因此治理的技术也不能单一，如何摆平道理却是一样的，那就是“一把钥匙开一把锁”，消磨农民精英的意志来实现摆平的目的。有如《小镇》中石场老板与乡镇政府的辛苦博弈，由于小镇要搞开发，为了土地和环境问题要关闭石场，而石场老板不愿意，两者之间的对抗就开始了。鉴于“民不于官斗”的俗话，石场老板因害怕诉诸于法律必然会败，于是便通过上访这种问题化的诉苦方式来解决，而乡镇干部则以软抗硬，软化自身的强硬权力，以说服、教育、并以破坏其内部团结来解决问题，首先以主要精英为主攻对象，并以“早停产的奖励，晚了罚款，别人都签字答应了你不答应你不是“苕”（傻）么？” （《小镇》第553页）等方式从心理上攻击，终究石场老板耗不过政府，最终屈膝投降，其他的跟随者也很快放弃了。组织的科层化团体在面对因利益受损而临时聚合起来的无组织个体时具有全方位的优势，这种优势不仅表现在制定规则与裁判胜负等方面，而且同时也表现在分化抗争时所可能调动的各种社会和心理资源方面，由此基层官民之间的博弈是在一种完全不对等的状态下进行的，因而其结果在绝大多数情况下也都是可以预知的。

一把钥匙开一把锁当然不仅仅针对具体事件，也是针对社会的发展，不同时期所采取的治理技术又有差异，税费改革之前借助国家的权威可以强行实施各种行为，有时也利用黑道上的“伢”（混混），因为“道上的伢们一出动，农民马上就老实了”，只要完成任务就行（《小镇》第682页）。当然也顾及具体的熟人社会的行为逻辑，一般就会采取拟亲情化的方式，为人处事都要顾及“乡里乡亲”的关系与面子，实在没有办法才来硬的。乡镇有着足够的资本与你周旋，你有反抗的着，我就有破解的式。在面对强大的国家时，农民虽以不讲理的策略来应对，而毕竟你耗不过国家，权力的差异拟定了结局。这种差异虽然存在，随着社会的变迁，税费的取消，具体的治理情景中却出现了权力格局的形式换位。

二、“错置”的权力格局

税费改革转换了治理逻辑，三农危机使农民负担提到了政治层面，成了公共话题，学者、国家都高度重视农民负担问题，一但出了漏子只有吃不了兜着走的份。乡镇干部作为体制边缘的小卒更是不敢怠慢，以迎检的面目就可以看出，为了过关连夜苦战，核实数字（做作业）、动员群众。要动员乡村配合成了关键，乡村之间也因而有了一种政治的关系术，乡镇以感情和面子来填补因缺少科层化连接而出现的权力链条缺失，给村里送“面子”、“人情”。村干部就被裹在了人际关系的柔性之网中，那就必须照顾乡里的面子，迎检工作也要听安排，村干部就接下任务做好各项工作，安排好下去检查的路线。村干部也要借农民之口，教你怎么说、怎么应对。现在干部有求于村民那么就得低头，就得把好话说尽，有国家在后面撑腰农民也不怕你，以前的拖欠你也就得打折扣，村民得了利又碍于情面，那以前有些不满也要以村里的大局为重。因此上面来了自动会按照指定的路线走，只要动员做到位检查的结果就在预料之中了。检查虽说都是形式，但是检查也客观起到了督促的作用，你一点不做也不行，只是做得程度不同而已。农民也看到了出头之日，既然有检查那么平日我就是老大，要不然冷不丁的告你一状，在关键时刻出了问题，头上的乌纱帽也难保了（《小镇》第98页）。官与民间的关系好似换了位，也就是学界所说的“弱国家—强社会”之说。

而其实质是国家基础权力在村庄的缺失，国家之所以示弱是以整体利益为考虑的，乡村组织遭致农民的“反制”，或者被农民牵着鼻子走，只是一种被迫的示弱。这种示弱在税费改革背景中更为明显，而是税费改革之后在中央三令五申严禁各种强制性征收政策背景下，乡村干部“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”地向农民可怜巴巴的“讨饭”活计，要钱的成了实在的“孙子”（《小镇》第80页），农民不讲理是缘于你的不讲情面，你不讲理我还怕什么，于是为了自己的利益不讲理也无所谓。乡镇干部面临希望收税又怕收的矛盾之中，收税才有生存，而收税又不能强硬，那农民怎么会乖乖的交。干部白天跑，低头求“施舍”，晚上做“作业”准备迎检查，得到的只是两头都埋怨。对错置后场景的显现回应了以往“强国家—弱社会”的格局所塑造的意识形态造就的对底层泛道德关怀的局限，作者认为也造就了乡镇政治中隐约出现的官不官、民不民，“礼崩乐坏”的准“丛林”境地（《小镇》第629页）。此时税费改革的彻底化也使农民和干部都送了口气，却造成了紧张后的疲惫和无力，在税费改革后乡镇也不断改革，这种改革是不得已而为之的“倒逼式”改革，不改就没有饭吃。税费改革农民负担轻了，而治理的格局也因此而发生更大变化，不收税了干什么呢？这是摆在基层面前的问题，也是他们的思索。

三、不收税了干什么？

乡镇虽没有了税收的资源，但是仍然处于体制内部，有国家在背后的支撑。乡镇干部还是有动力，面子和政绩仍然是主要的，因此要出政绩就要把软指标硬起来，数字上的东西要提起来，要做好。既要有形象工程也要有实际行动，于是把计划生育、丧葬、蔬菜大棚等重新搞起来，要搞起来也不能强迫，只能以政策来诱惑，于是出现学界的“逼民致富”到“诱民致富”的逻辑转换，向农民讲政策、施以各种优惠条件，农民仍然害怕，因为以前“政府让搞得都赚不了钱，越是政府让搞的越不能搞。”（《小镇》第134页） 上面要搞产业结构调整乡镇只能照办，可是产业结构调整却又屡抓屡败，硬着头皮也要搞，这次小镇要搞芋头种植，最后的结局也可想而知，政府不仅初期的投入收不回来，而且损失了要自己赔偿，真是赔了夫人又折兵，由此看来所谓的“诱民致富”不过是“逼民致富”的翻版，最后导致的只能是“政府致负”与其合法性的降低（《小镇》第659页）。除了背后的致富逻辑没有改变，另外的一个缘由也许就是转型时期的社会结构致使政府的眼光已经转到开发上，开发也成为了乡镇政府魂牵梦绕的中心，因此也就出现了石场业主与乡镇干部的较劲、来回拉扯，以追求利益最大化，而乡镇政府则为了搞开发也放弃面子，与石场老板周旋。农民也不在乎土地，任干部搞政绩，自己也以“种房”来赌开发。只要政府工作重心在开发我就和你博，这种一次博弈给农民带来了极大风险，在零和博弈的面前来回徘徊，乡镇期盼开发来制造政绩而终究没有达成夙愿，因为国家高度注重土地问题，层层设防土地开放相关证件难以办下，也羁绊了开发商的脚步。往来的开发商也只是小镇的匆匆过客，只留下了一个可能的身影。

迎检、开发、结构调整成了干部心头放不下的结，以前的生龙活虎演变为了今日的有心无力，迫于上面的压力，只能低头示弱，农民则“以弱逼强”展示个人在战场中的能力，爱理不理、行蛮斗狠、不讲理就是理的行为来回应干部的策略（《小镇》第674页）。不收税了乡村两级的利益共同体在解体，村干部多以自己的利益得失衡量行为取向，干部难以再有什么资本逼迫农民，翻版后的致富逻辑仍然没有起到作用，即使作为做和尚的“撞钟者”也要生存，基层干部不知道做什么了，也只能拿指标与结构调整来制造政绩，以此来掩盖失落的心理。村落内部也是一片失落的景象，不收税后村干部由于不在体制内没有了动力，村里事情也不愿过问，否则只能惹祸上身。面对一次次结构调整的失败，百无聊赖的指标任务，都没有了信心都在硬撑着。作为唯一有点硬性指标的计划生育随着农民观念的改变也起不到作用了，不收税了到底改干什么、怎么干？成了摆在基层政府面前的一道槛，而作品的叙述也就此停住了，进一步促成了政府与农民互不相干，乡镇治理的模式与农村发展再次站在了历史的转折点上。

虽然税费改革的时期已经过去，但是其留下的历史意义对我们的农村研究来说无疑意义深远，税费改革后官权的式微，也不意味着民权的增长，实际暗示的是一种有效治理的缺失。由此我们进一步理解，面对如此纷繁复杂的公共事务，乡镇政府并不是要仅仅扮演一个消极无为的消极行政者的角色，而是要承担起新农村建设的规划者、发动者、组织者和服务者的功能。在思考有关乡镇体制改革的问题时，必须同时把强化乡镇治理能力也纳入考虑的视野，在不断寻求乡镇治理民主化和法制化同时，也要花大力气去研究如何强化其治理能力，而不是削弱甚至取消这一治理能力。面对税费改革后乡镇改革的困境，也许《小镇喧嚣》在展现一个真实的治理图景时，也给了乡镇机构改革与乡村治理的推进已更多的启示。